“新常态”下如何推进国企改革

2014-12-15 11:32 我要评论
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(北京青年报)12月11日,中央经济工作会议落下帷幕,稳中求进依旧是总基调。在多项宏观政策动作中,国企改革无疑是最为引人注目的。今年下半年,国企负责人薪酬改革拉开序幕,至年底,方案已下达各央企。而中央经济工作会议所部署的国企改革目标则更为全面和宏观。未来,资本市场或将在国企改革中发挥更为关键的作用。但国企改革更为深层次的要义,在于实质的政企分开,若不能在此有所突破,纯粹的募集资本,改革就不能击中要害,也将风险重重。

  刚刚落下帷幕的2014年中央经济工作会议上,中央首次阐释“新常态”下的九大特征,提出了坚持稳中求进的总基调。可以预见,稳增长将成明年经济工作首要任务,促改革将在新的时代背景下承担起推进经济增长的重要使命。而在诸多改革举措中,国企改革这个“老生常谈”的话题,可能也将面临新的机遇与挑战。

  稳中求进,进一步加强改革

  或许我们必须承认,新常态下的中国经济,可能将进入一个新的阶段。持续多年高速增长之后,我国经济的潜在后劲得到最大限度释放,资源环境压力开始加大,生产要素成本上升,并倒逼经济结构优化升级。为此,中国经济必然要从结构粗放转向结构优化、从要素驱动转向创新驱动、从面临增长压力转向面对多重挑战,从高速增长转向中高速增长。因此,稳中求进,是一个经济发展告别过去传统粗放的增长,进入高效率、低成本、可持续的中高速发展的必然阶段。

  因此,中央经济工作会议对于2015年的经济工作提出了“努力做到调速不减势、量增质更优”的目标。根据人民大学赵锡军教授的解读,这是创造稳定宏观环境、保持经济社会健康发展的现实需要。所谓的稳中求进,“稳”就是要保持经济运行平稳,而“进”是要进一步促进结构调整和改革开放,其中,提高质量效益是核心,调整结构激发活力是持续的关键。作为国民经济的主心骨,国有企业的改革与发展,无疑也发挥着至关重要的作用。

  和其他一切市场主体一样,国有企业必须适应未来的市场竞争和发展趋势。不难预测,未来资源集约利用将成为主流,人力资源成本也将不断上升。过去那种依赖投资保证增长,依赖政策获得效益,依赖垄断屏蔽竞争的模式,注定不可能再长期持续。先进的产能、先进的生产力将不断催生与扩张,落后生产力将不断萎缩并退出历史舞台。如果说在上升的经济周期里,落后只意味着增长慢或被超越,那么在下行的经济周期中,这一趋势甚至可能会演变为被抛弃和被淘汰。换句话说,国有企业的改革,将可能再一次走上不得不改的十字路口。

  因此,今年年初的中央政治局会议,也已经为明年宏观经济政策提前定调:保持宏观政策连续性和稳定性,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。在此基础上,预计明年会进一步推进金融、国企、财税等关键领域改革,同时将区间调控与定向调控相结合,使经济平稳运行。其中,国企改革总体设计方案将加速出台,目前已有20余个省份出台国企改革方案,国资委也启动四项改革试点、中石化等企业也迈出了混合所有制改革的实质性步伐。

  据报道,发改委、财政部、国资委等分别牵头制定完善国资改革的相关方案,国资改革的总体设计文件可能会在2014年底或2015年初出台,对改革的操作原则、总比例的把握、完成进度做出进一步的明确和落实。顶层设计方案将包括两个文件,一是全面深化国有企业改革指导意见,二是关于国有资产管理体制改革的指导意见。有研究表明,国企改革可能会表现为以下四个方面:

  一是打破行政垄断,改革自然垄断。石油石化、电力、铁路、电信等自然垄断行业将放开竞争性业务,许多原先存在行政垄断的服务业(文化传媒、金融、医疗、教育等)也将放松管制,从而为民间资本提供大量投资机会。二是解决“一股独大”痼疾。采掘、钢铁、化工、建筑、公用事业等国企上市公司“一股独大”的情况比较严重,向非公资本出让股权的空间很大。三是国有资产证券化。各地国企改革均强调要提高国企资产证券化率。多数省份的2020年目标为60%,而当前多数省份国企证券化率不到30%,提升幅度可能较大。四是混合所有制的将采取“一企一策”向前推进,各个国企在股权多元化的参与方、董事会建设、股权激励、员工持股等多方面改革时将有所差别;不同的国企将在改革中呈现出不同的进度和步伐,先改革、改成功的国企将为后改革的国企提供借鉴和带动。

  资本市场或成国企改革的助推器

  从世界各国的经验来看,成功的经济转型和产业升级,往往与一个国家的资本市场的发达程度息息相关。而每一轮改革的核心,都在于提高经济社会资源配置的效率。美国之所以能够在发端于上世纪80年代的高科技浪潮中独占鳌头,缘于其高效的资本和科技的对接机制。美国发达的资本市场特别是1971年推出的NASDAQ(纳斯达克)交易系统,成为连接起“经济—资本”链条最为关键的一环,促进美国引领了全球高科技浪潮,也成为其经济在科技创新方面至今还领先于其他发达国家的最为重要的原因之一。

  前面提到的国企改革的四个方面,其实很大程度上已经说明,人们已经意识到,资本市场对于国企改革的重要意义。资本市场,包括股票、可转债,以及风险投资、私募股权基金等等,提供了一套融资方和投资方风险共担、利益共享的机制,可以成为推动企业自我完善和革新的基础平台。在我国,通过资本市场,不但可以大幅提升资本的使用效率,有助于为国企改革提供更多的资金,还可以帮助原来承载着沉重社会负担的国有企业轻装上阵——这在过去十余年的债转股改革中显现得淋漓尽致。

  1997年党的十五大提出“进行国有企业改革,3年实现国有企业脱困”的目标。之后,国有企业的脱困改革中,资本市场发挥了重要作用:一是推动国有企业“债转股”改革,改善资本结构,降低资产负债率,增强了企业的活力。二是以上市为导向,促使和帮助国有企业建立了规范的现代公司法人结构。三是推动进行了股份制改革后的国有企业上市融资,有力地提高了国有企业自身实力和行业竞争力。

  在这场“债转股”改革中,债转股企业的资产负债率由原来的70%以上,降到50%以下,当年可减少企业利息总支出高达200亿元左右,80%以上的债转股企业可以实现当年扭亏为盈。在制定债转股方案时,充分考虑了债转股的股权退出通道——即在资本市场上,通过股权转让、企业回购或重组上市等途径收回资金。而且,实施“债转股”改革,不仅减轻了企业债务负担,盘活了银行的不良资产,化解了金融风险,还有力地增大了资本市场的规模,实现了国企、银行和资本市场的多赢局面。

  资本市场发展二十年来,也催生了一大批优质的国有上市公司,它们不但构成了国民经济的主要支柱,也代表着高效配置资源的发展方向。有数据表明,国有上市公司的盈利能力和资金经营状况都明显优于全国平均水平。近年来,国有上市公司在就业人数和员工薪酬方面实现双增长,已经成为社会稳定和全民富裕的重要促进力量。无论从就业人数还是人均薪酬来看,国有上市公司都已经成为全国工商企业中的典范和榜样。

  此外,资本市场还可以帮助推动并购重组,整合经济存量,推动产业升级。国有企业改革不应当错过下一阶段的产业整合和并购机会。资本市场正可以提供这一高效的并购平台。在美国历史上,曾经发生五次并购浪潮,其中第一次浪潮中,3000多家中小企业被兼并,使得大部分行业集中度大幅提升,重复建设和低水平竞争减少,彻底改变了经济结构,提升了经济的国际竞争力。在此过程中,以JP摩根为代表的诸多投资银行发挥了重要作用,提供了大量融资和交易方案的设计服务。

  而在我国,国有企业的改革也离不开并购重组市场。不论是地方中小型国企的转型重整,还是大型国企的产业升级,并购重组都是效率最高、也最为市场化的途径。而资本市场不但能为此提供充分的资金,还能够让企业以发行股份购买资产等途径,获得充足的支付手段。被并购的企业或资产,也可以通过换股等形式,分享上市公司资本溢价带来的“红利”。此外,还可以让更多的民间资本,通过换股入股的方式,进入国有企业或长期国营的行业领域,从而撬动民间资本,推动混合所有制改革的顺利进行。

  中央与地方的齐头并进

  和以往的国企改革不同,本轮国企改革可能需要在中央和地方两个层面以同样的力度共同推进。因此,今年7月15日,国资委在宣布启动央企“四项改革”试点的同时,也发起地方国企改革行动。体现在中央经济工作会议的部署和安排,既有广东、天津、福建三个新的地方自贸区的试点,又有广东、上海两地地方国企改革的试点突进。本轮国企改革将很可能体现为多点开花、央地并进、模式多样的全新形态。

  在新一轮央企改革试点中,以中粮集团为代表的六家央企入选。六家企业对应着三项改革试点。一是中央企业改组国有资本投资公司试点,国家开发投资公司、中粮集团入围;二是中央企业发展混合所有制经济试点,中国医药集团、中国建材入围;三是中央企业董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点,中国节能环保集团、中国建材、新兴际华集团和中国医药集团4家入围。这些改革试点的核心,都是在于破除行政垄断与低效陋习,以国资改革带动国企改革,以发展混合所有制为突破口,打破产权垄断和市场垄断,实现国资布局优化和企业制度完善。

  因此,在中央层面,大部分企业已经完成产业整合、债转股脱困和上市融资以及资产证券化。本轮的重点主要是在垄断行业放开竞争性业务,典型如油气、铁路产业链民间投资低、行业供需矛盾突出,是改革的重点区域。而在地方层面,资本市场介入国企改革的力度尚显不足。因此,各地都提出了提升国有资本证券化率的目标。其中北京表示国有资本证券化率力争达到50%以上。甘肃提出2020年省级经营性国有资产的证券化率超过50%。重庆则表示经过3至5年,将80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。

  在上海和广东等资本市场较为发达的地区,本轮国企改革已经转变为实际行动。一些地方国企,为了避免同业竞争和整合产业链业务,通过换股计划或引入战略投资者的方式,实现资本优化配置。一些地方国企选择民企净资产收益率(ROE)较高、国企ROE较低的行业,开放门槛,让更多的民营资产注入。在收益率较高的领域,可以通过引进民资来达到国企做大做强的目的。而在经营效率低的竞争类行业,注入民资则具有激活企业活力的作用。总体上看,资本市场很可能在地方国企的改革中发挥更为活跃的作用。

  与往年相比,今年的中央工作会议在重申新常态后,更加关注产业结构的调整、体制改革深化,更加关注如何扩大内需,实现更高质量的增长。可以预计,国企改革将是明年的一项重要任务。与此同时,金融改革也在逐步推进。推进普惠制金融、资产证券化、资本项目开放、完善多层次资本市场等方面的努力,也将与国企改革全面对接,提升国有经济的活力和质量。可以期待,在未来的一年里,多管齐下的改革或许将会进一步推动社会转型,改变经济增长模式,以改革促增长,以改革确保社会有机体的有序和健康。

  国企改革的关键是走好政企分开这一步

  访谈

  “政企分开是国企改革的试金石,是最核心的问题,如果不在这方面取得突破,改革就是花架子,就会受到很大的局限,就走不了多远。”燕京华侨大学校长华生教授说。政企分开是国企改革的突破口,实现政企分开关键在于政府能否下决心割断政资、政企之间的关系,否则好像什么都改了其实什么都没改的故事就会重演。

  评论周刊:有媒体报道国企改革总文件数易其稿仍旧没有出台,您认为迟迟出不来的原因是什么?

  华生:应该很快就会出来,因为这个东西政策性很强,涉及的东西很多。我认为,跟大家一般认为的利益集团的阻碍没有多大的关系,主要是要考虑周全。

  评论周刊:虽然国家层面的改革方案没有出来,但是上海、山东等地已经公布了改革方案,这些方案有何亮点?国企改革的关键是什么?

  华生:这些方案都在中央讲的范围之内,虽然各有各的特色。但是国企改革的核心问题是能不能走好第一步,就是通过改革使政资、政企分开。各地的方案都很花哨,都回避了政企分开的问题,这会使改革遇到很大的局限。就像中石油的引资,虽然动静很大,但是实际上就是一次募资行为,对于整个体制、机制并没有任何的影响。所以,我觉得如果不能在政资、政企分开上有突破的话,其他的东西最后可能还是个花架子,国企改革就走不了多远。政企分开虽然提了很多年,但是一直没有什么进步,这是最关键的所在,是最核心的问题。

  评论周刊:怎样才能解决好政资、政企分开的问题?

  华生:要推动政企分开的核心问题是政府能否下决心割断跟政资、政企的关系,最难也就难在这里。另外一个是重新定位好国资委的角色和功能。原来的设定,国资委是出资人的角色,但是后来国资委兼具了出资人和监管者两种功能,既是政府机关、监管者又是投资人,这就是政资不分的表现。要分离国资委的这两种角色,你是出资人就不要搞监管,你是监管人就不做出资人。

  评论周刊:目前,已经有一批央企进行混合所有制改革的试点,现在试点反馈的情况怎样。大家普遍关心民企在与相对强势国企的合作中怎样保障自己的权益。怎样打消民企的顾虑?

  华生:目前对民企的担心是杞人忧天,民企不把账算清楚根本不会把钱投进去,一般肯定是国企给了承诺了,民企才敢投。企业家比谁都精,没有保障他们根本不会投。根本问题是民企也资金投进去了,国企也引进了资金,企业找到了赚钱的机会,国企解决了资金缺乏的问题,但是改革什么也没有干,整个体制机制没有什么变化,真正的危险是这个。

  评论周刊:国企改革已经进行好几轮,这一轮的国企改革与以往有何不同?哪些经验教训尤其值得今天的改革者重视?

  华生:以往的教训主要是两个。一个国有资产的流失问题,内部人和关系户用低价把国有资产搞走,很多人通过改制而一夜暴富。这一次从习近平的讲话来看,肯定会重视这个问题。国有资产流失的根本原因是改革过程中不公开、不透明,所有的问题都出在这,要解决这个问题,也很容易,就是要完善体制、机制,堵住漏洞。另外一个教训就是,表面上什么都改了,但是实际上什么都没有改变。

责编:刘远霞

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